但上文已经论述了彻底放弃这一概念范畴对于离散行政法整体的可能危险。

1982年宪法规定了合法性标准与合理性标准，分别体现在第62、67、89、99、104、108条中的不抵触或不适当等用词上，监督对象包括各级国家权力机关以及各级行政机关。[33] 参见许宗力：《宪法与政治》，载《宪法与法治国行政》，元照出版社1999年版，第49页。

2009年，公民、社会团体、企业事业组织向全国人大常委会提出的对规范性文件的审查建议98件，常委会工作机构依法进行了认真研究和处理。[48] 参见《立法法修正案（草案）》第71条。[41] 2.人大监督行政类指导案例的操作——以指导案例6号为例。必要性原则也被称为最小侵害原则，指在确定适当性原则的前提下，在所有能够达到立法目的的手段中，应选择对公民权利损害最小的手段。例如，时效制度不仅与人民权利义务有重大关系，且其目的在于尊重既存事实状态及维持法律秩序安定。

[18] 参见蔡宗珍：《公法上之比例原则初论》，载《政大法学评论》第62期第87页。不过，三项基准是原则性的建构，尚须配合具体个案、事务性质与人权法益等因素的衡量而予以运用。该类市既无宪法法律依据，又与市场经济建设、全面深化改革、加快城市科学发展的要求不合。

但在现代社会，政治国家与市民社会不再只是对立矛盾关系，城市功能的日趋复杂，需要国家权力的适度参与。其二，市管县的本义是发挥较大城市的辐射带动作用，但是自1983年开始的市管县制度改革在上个世纪90年代以后，变成了一味的地市合并，以至于出现了相当多城市规模较小、城市功能较欠缺的管县的市，即所谓小马拉大车的现象。其三，计划单列市在现实运行中多会产生省市矛盾。直辖市和较大的市分为区、县。

公民权利产生国家权力，国家权力服务公民权利，公民权利制约国家权力[39]的宪法原理在建设现代化、多功能、和谐、文明的城市中得以充分体现。因此，增设直辖市在我国是必要的。

优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。[29]因此通过立法或者国务院的文件均可具体明确较大的市的概念及范围。姚正朝、吴卫国：《关于计划单列市法律地位的思考》，《现代法学》1988年第6期，第26页。[8]而所谓市制是地方制度的重要组成部分，是市的国家机关运用权力，结成各种法律关系的制度。

按照我国的城市化进程，很快会达到60%的城市化率，而60%被视为城市化基本实现的标尺。其二，从城市化的发展意义上看，副省级市的存在对于发挥大城市的辐射带动功能，加快城市化进程产生了实际意义，但是，副地级市由于其本身在城市规模及功能上的局限，基本上不可能对城市化进程产生多大实际意义。[12]《现代汉英词典》，外语教学与研究出版社2001年版，第112页。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

全面深化改革必须依赖法治思维和方式，[5]因此，市制改革需要在宪法的框架内进行。从国内主流宪法学教科书上看，城市和市也是通用的。

16市定为副省级后，仍为省辖市，由所在省的省委、省政府领导。城市的发展史，实际上是通过建构市民社会，制约国家权力的历史。

20世纪90年代国务院取消了省会市的计划单列。当然，市管县制度的再改革，并不意味着全部取消市管县，而是，以省县直辖为主要方式，存在适度的市管县体制，一些城市规模较大、城市功能健全的城市管辖若干县，不但不会影响县域经济发展，而且可能比省直管县体制所取得的经济社会发展的效果更好。国家治理能力现代化要求完善城镇化健康发展体制机制。[21]EncyclopediaoftheAmericanConstitution，editedbyLeonardW.LevyandKennethL.Karst，MacmillanReferenceUSA，2000，p.2681. [22]G?Alan?Tarr，JudicialProcessandJudicialPolicymaking，Wadsworth2003，p250. [23]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第667页。自治州分为县、自治县、市。现行宪法与1954年宪法关于行政区域划分的规定完全一样，所不同的只是现行宪法将该条的位置提前，属于技术性调整。

因此城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。[12] 其次，市的中英文解释。

市制是一项重要的宪法制度，健全市制，对于国家经济社会发展的意义，是其他地方制度不可比拟的。[7]在司法部的统编教材《宪法学》一书中，市制即城市地方制度被认为是我国地方制度的重要组成部分。

[6]在受原国家教委委托的由许崇德教授主编的全国高校文科统编教材《中国宪法》一书中，地方制度被单列一章。目前的市管县制度存在如下问题：其一，市管县并不具有足够的宪法依据。

《英汉法律辞典》，法律出版社1998年版，第514页。另外，自1997年重庆市恢复直辖以来，媒体及网络上亦不断流传出增设直辖市的多个版本。[11]《现代汉英词典》、《汉英法学词典》、《英汉法律辞典》将城市翻译为town、city、municipal、urban等。而在全面深化改革，全面推进城市化进程，实现城乡一体化发展的要求下，开放城市作为一种城市类型存在的法律和现实意义均已不大，属于典型的过渡性城市类型，因此既没有宪法直接依据，也缺少法律上的生长空间。

因此，从法治及宪法的角度解读和分析《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中所涉及的市制，须要先厘清城市与市两者的含义。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

[37]姜伟、付子堂、周尚君：《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》，《中国法学》2014年第6期，第25页。针对存在问题，中国市制改革要以宪法为根本依据，以深化改革科学推进城市化进程为最终目的，以制度创新为主要手段，包括直辖市、较大的市、市管县制度等的变革需求。

[33]参见李晓玉：《中国市管县体制变迁与制度创新研究》，华中师范大学2008年博士学位论文，第30页。当然，这是否意味着扩大地级市甚至赋予全部地级市以地方立法权。

国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国共产党的执政地位，完善和发展中国特色社会主义制度，实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然选择。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。健全市制，对于一个地方，乃至一个国家，均具有重大现实意义，其对经济、文化发展方面的带动作用是其他地方制度无法比拟的。[4]参见高佩义:《中外城市化比较研究》，南开大学出版社1991年版，第18页。

据胡乔木的说明，行政区域划分的条文移前，以便同规定特别行政区的条文相贴近。[8]俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1999年版，第171页。

[38]基于此，中国市制改革要以宪法为根本依据，以深化改革科学推进城市化进程为最终目的，以制度创新为主要手段。俞荣新：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，《党史文苑》2014年第13期，第51-52页。

由于超大城市的身份诱惑，还有为数不少的接近1000万城区常住人口的城市希望能够进入超大城市的行列。[28]由于宪法规范的原则性，有关机关可以通过立法或准立法方式对宪法规范予以具体化，这符合宪法委托的原理。